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论检察官主体地位
时间:2017-10-31  作者:谢鹏程  新闻来源:  【字号: | |

  摘要:司法责任制改革与检察官主体地位的确立相辅相成,适格的责任主体是司法责任制实施的前提。从检察长办案责任制过渡到检察官办案责任制,必须从体制和机制上逐步确立检察官的主体地位,赋予其一定的办案决定权,承认其独立判断的职业特权,确认其代表检察院的法律资格。以办案数量为主、特色职能为辅来确定员额数量及其分配的标准逐渐成为员额制改革的发展趋势,这将从三个方面促成检察官主体地位的确立:以检察官独立判断为主、以检察委员会集体决策为辅,以检察官代表国家履职为主、以检察长管理检察工作为辅,以检察官独立办案为主、以业务部门负责人监督指导为辅。

  关键词:主任检察官办案责任制检察长负责制司法责任制主体地位员额制

  引言

  我国实行检察长负责制,检察长是人民检察院内惟一具有完整检察权的检察官。虽然检察委员会的民主决策机制对检察长具有一定的制约作用,但是,检察长掌握着检察委员会议事决策程序的启动权,其不仅有权决定是否召开检察委员会,而且有权决定具体列入检察委员会议程的内容;同时,检察长在不同意检察委员会的多数意见时还可以提请同级人大常委会或者上级院决定。在检察长负责制之下,检察官只是案件的承办人,负责对案件进行审查并提出处理意见,由部门负责人审核,报检察长(通常是其委托的副检察长)或者检察委员会决定后执行。检察官有办案建议权和执行权,没有办案决定权。在各级人民检察院内,检察官都处于从属于检察长的地位,在理论上只有检察长是真正的办案主体和责任主体。然而事实上,检察长通常仅仅参与一些重大复杂疑难案件的决策,实际办案的主体往往是检察官、部门负责人和分管业务的副检察长。于是,出现了一种吊诡的现象,实际办案者没有案件决定权,有决定权者不实际办案。办案权与决定权相分离,办案责任就比较模糊了。理论上说,谁决定认负责,但实际上则是参与办案的人员都要负责,由此稀释、模糊和减轻了办案责任。

  党的十八大以来,中央部署和推进的以司法责任制为核心的各项司法改革实质上就是要确立和保障法官、检察官的主体地位,使其能够独立地行使权力并担当责任,从而改变长期以来形成的不符合司法规律的司法权运行机制和保障机制。具体而言,人民检察院司法责任制改革的实质就是要确定检察官的主体地位,因而亟需从检察长负责制向检察一体化下的检察官负责制的制度转型。换言之,若检察官主体地位无法树立,则司法责任制就难以落实到位,进而影响到本轮检察改革预期目标的实现。

  一、两轮司法责任制改革成效评述

  (一)第一轮司法责任制改革

  自2000年始,我国在全国检察机关开始实行主诉(办)检察官制度,最高人民检察院先后制定并下发了《关于在审查起诉部门全面推行主诉检察官办案责任制的工作方案》、《关于在民事行政检察部门推行主诉检察官办案责任制的意见》、《关于在检察机关侦查部门开展主办检察官办案责任制试点工作的意见》等规范性文件,省级院及其以下各级院也都制订了相应的规范性文件。实行主诉检察官办案责任制改革的核心是“放权”,即针对传统办案机制层层负责、层层把关导致的效率低下、责任不明|、以及错案责任无人承担的问题,赋予主诉检察官一定的独立办案权。虽然改革取得一定成效,但应当说预期目标尚未有效达成。从目前情况看,检察机关的办案机制从总体上看并未发生实质性变化。即使是公诉部门,主诉检察官制度推进亦步履艰难。

  第一轮司法责任制改革中的主要问题是:1、主诉检察官权力受限,名不符实;2、主诉检察官在作用有限的情况下,责任心减弱,不能发挥主诉作用;3、行政职级仍为检察官地位、“待遇的依据”,主诉检察官的待遇问题无法解决,岗位缺乏吸引力等等。有些地方搞“全员主诉”、“换汤不换药”,主诉制名存实亡,有些地方则完全退回原位,恢复传统办案机制。有的学者认为主诉检察官制度是失败的,由于受到现行警检关系的牵制,这种制度难以发挥实际作用。我国现行的侦查活动90%都是由公安机关负责,公安机关的侦查活动游离于公诉之外,不能服务于公诉的需要。主诉检察官纵有再大本事、再有经验,却对警察无力指挥、监督和制约,甚至检察官要求警察出庭作证都普遍遭到拒绝。所以,这只是内部工作管理方式的微调,没有涉及到体制层面的改革。

  主诉检察官办案责任制改革是我国第一次对检察长负责制的创新改革和突破尝试。这次改革的真正动力来自一些案件数量较大的检察院,其检察长(主要是副检察长)难以应付案件审批工作,只好下放权力给一部分业务素质较高的检察官,由其承担起原来由部门负责人和副检察长承担的审批任务,这就是推进主诉检察官制度的初衷。因此,主诉检察官办案责任制改革是任务导向的,它的根源在于案件量大(不一定是案多人少)对办案审批制的冲击。经过宣传和理论解读,它成为通过加强检察官权力配置来提高办案效率和办案质量的一剂良方,被推广到全国。随着改革实践的推进,主诉检察官的办案决定权的逐步扩大,对传统的检察长负责制构成了威胁,特别是部门负责人和副检察长的权力受到削弱。在案件数量不大的情况下,部门负责人和副检察长成了改革的实际受损者,而这些人在检察院内具有话语霸权。他们以办案质量风险或者主诉检察官办案津贴发放困难等理由,使大部分检察院的主诉检察官办案责任制改革名存实亡。与之相对的是年均刑事案件1000件以上的检察院,尽管同样存在权力被削弱的问题,然而由于不愿承担难以预料和不可控制的办案风险,这些地区检察院的检察长、副检察长以及部门负责人始终保持了改革的动力,如北京的海淀区检察院和上海的浦东新区检察院,不仅一直坚持实行了主诉检察官办案责任制,而且借鉴台湾地区主任检察官制度的经验,探索实行主任检察官制。

  (二)第二轮司法责任制改革

  主任检察官办案责任制为2013年起在全国推行的检察官办案责任制提供了重要契机。实行员额制前,大陆地区大多数检察院具有检察官资格或称谓的约占70%,但能够独立办案的仅占30%左右。此次检察官办案责任制改革的主要任务,就是选拔业务素质好且具备独立办案能力的检察官来相对独立地担负办案责任,授予其一定的办案决定权。同时,淡化副检察长和内设机构负责人的领导职责,将其行政性管理职能转化为对其他检察官办案的指导和监督职能,将其办案审批职能转变为一线的办案职能,并将其转变为主任检察官。经此改革,副检察长和内设机构负责人虽保留原有职务和称呼,但身份和职位已相当于台湾地区的主任检察官,即既是一线办案检察官,也兼具指导和监督职责;而主任检察官也相当于台湾地区的主任检察官,既是办案组织的负责人,也是一线办案力量,不以审批案件为主要职能在改革探索中,把办案组织的负责人称为“主任检察官”,既是从现有检察官中选优择能的结果,也是现行体制下便于检察长授权的需要.即在相关法律修改前,须给具有相对独立办案资格且经授权的检察官以特别的称谓,以区别以前的“主诉检察官”或“主办检察官”,并体现这轮司法改革的特点和意义。

  由于我国大陆和我国台湾地区都存在“主任检察官”这一称谓,而事实上,在改革方案中设立的主任检察官这个职务在一定程度上存在着对台湾地区主任检察官的误读、误解和误用,同时也确实有个别检察院在改革探索中把主任检察官作为管理机构而非办案机构来设置。因此,有进一步对两岸“主任检察官”的区别加以厘定的必要:首先,二者设置的背景和目的不同。前者是在检察院内已有内设业务机构的背景下设置的,目的是要建设办案组织,加强一线办案力量,下放办案权力,确立检察官的主体地位,明晰办案责任。而后者是在检察院内没有内设业务机构而享有独立办案权的检察官数量大增的背景下设置的,目的是在检察长与众多检察官之间建立中间管理环节,以延伸和强化检察长的管理职能;同时,其主任检察官办公室是业务管理部门,而非办案组织(常规办案组织是检察官加书记员)。其次,主任检察官职责和任务不同。前者的主任检察官是办案组织负责人,可领导一至五名辅助人员(包括检察官助理和书记员)办案,并享有一定的办案决定权;但其领导下的辅助人员即使有检察官身份,也无办案决定权,只协助其从事特定工作,完成指定任务。而后者的主任检察官是指导和监督若干检察官,但其辖下的检察官都具有独立的办案决定权;同时其仍要亲自办案,只是作为资深检察官,兼有指导和监督其他检察官的职责。因此,前者的主任检察官是直接办案人和办案决定者,不是办案审批者或管理者;而后者的主任检察官既是本人办理案件的决定者,也是其辖下检察官办案的指导和监督者。换言之,前者的主任检察官只是办案机构而不是管理机构,后者的主任检察官首先是管理机构,其次是办案机构。再次,主任检察官法律地位不同。前者的检察官具有依法行使检察权的资格和身份,但非独立行使检察权的主体,也非独立的机构,非经检察长指派或授权并以人民检察院的名义对外进行的活动不具有法律效力。后者的每个检察官都是独立的官署或检察机构,是行使检察权的主体,以本人名义进行的职务行为对外都具有法律效力。换言之,前者的主任检察官尚不具有后者检察官独立的法律地位和完整的办案主体资格。最后,检察官总体素质尚有差异。前者检察官资格的取得(特别是在2002年前)比较容易,且获得资格者不一定具有独立的办案能力。后者获得检察官职务者都具有独立办案的能力。

  实践证明,照搬台湾地区主任检察官制度并不可取。有的检察长认为此次改革学习台湾地区主任检察官制度不到位,故在本院直接套用相关制度,或废除内设机构,设立主任检察官以代之,或保留内设机构,在其下增设主任检察官来审批案件。这种做法既不科学,也与此次改革的大方向背道而驰。学习和借鉴必须切合实际。如前文所述,此次改革是要淡化内设机构的管理职能,取消其审批职能,加强检察官的办案权力和责任,因而主任检察官是办案组织的负责人,是一线办案机构。如果不顾现实条件,照搬照套台湾地区主任检察官制度,在内设业务部门之下再设一个管理层级,则增加了检察权运行的审批环节,加剧了检察机关内部管理的行政化;而以主任检察官审批案件来废除内设机构的方案,则仅仅是增加几个内设机构而已,对原有行政化业务管理机制并无实质性改革。因此,这两种情况都与增强司法独立性、亲历性和责任性的改革大方向不相符。

  通过回溯已经进行的两轮司法责任制改革,可以看出其中所遭遇的实践障碍。相比第一轮司法责任制改革,第二轮司法责任制改革在方案设计上更加全面,配套措施(如员额制、职业保障等)更加有力,但是在实施中同样并不顺利,而且反对的声音来得更快更多,甚至得到了学术界的呼应。主要原因还是两个方面:一是部分地方检察院办案压力不大,改革动力不强;二是检察长、副检察长和部门负责人的权力受到削弱,其话语霸权对改革产生了实际的阻力。值得注意的是,许多地方的检察院都声称本院存在着严重的“案多人少”的困难,在一些年均刑事案件100-200件的检察院往往会配置20-30名检察官员额。事实上,同样的案件量,在我国民国时期以及当前域外检察实践中通常仅需配置1-3名检察官即可。我们要用十倍的人力物力去完成基本相同的任务,本身就会导致人力物力资源的重叠配置。因此,在这个意义上说,司法责任制改革的实质障碍是“人多案少”。

  二、确立检察官主体地位的三重障碍

  树立检察官的主体地位,有赖于突破检察长负责制,有赖于检察业务工作机制从行政化管理转变为司法化管理,从层层审批和集体决策转变为检察官负责。这是一次检察业务管理方式的革命。要完成这场革命,我们面临多方面的障碍和制约因素。

  (一)观念上的制约

  有人说,当前层层审查和多方监督制约尚且难以防止检察权的滥用,如果把检察权交给检察官个人,岂不更加危险?这种担忧恰恰需要还原到法治的逻辑起点,还原到树立检察官主体地位的逻辑起点。将检察权授予检察官不是基于对检察官的绝对信任,相反地,是基于不信任,是为了防止检察官推脱责任。只有赋予其完整的权力,才能让其承担完全的责任。还有人担心,现在我们检察官的素质和能力足以承担完整的检察责任吗?回答是肯定的。正如我们不用担心农民不会种地一样,我们也不用担心检察官不会办案。近三十年来,法学教育空前发展,培养了大批法律专业人才,择优录用,优中选优,亦取之不尽;况且这些年从通过司法考试的人中已经录取了相当规模的优秀法律专业人才,检察队伍的整体专业水平是比较高的,只有局部地区需要适当的人才调剂。因此,问题的症结不在于有没有专业人才,而在于当前检察业务工作机制是否需要以及能否容纳高素质专业人才。

  (二)法律上的制约

  我国《宪法》第3条规定:“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”《人民检察院组织法》第3条规定:“各级人民检察院设检察长一人,副检察长和检察员若干人。检察长统一领导检察院的工作。各级人民检察院设立检察委员会。检察委员会实行民主集中制,在检察长的主持下,讨论决定重大案件和其他重大问题。如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定,可以报请本级人民代表大会常务委员会决定。”该法第4条、第5条等条款还规定,人民检察院是行使检察权的主体。换言之,现行法律规范确定的是“检察长统一领导”、“检察委员会民主决策”和“人民检察院行使检察权”的检察体制和业务管理机制,这的确在某种程度上制约了我们确认检察官主体地位的改革,然而却不构成实质性障碍,因为检察长可以通过授权检察官的方式,令其代表人民检察院行使检察权。实际上,人民检察院行使检察权都是通过检察官来进行的,法律对此不仅没有明确的限制或者否定,而且有相应的条款支持这种授权行使检察权的方式。例如《检察官法》第2条规定:“检察官是依法行使国家检察权的检察人员,包括最高人民检察院、地方各级人民检察院和军事检察院等专门人民检察院的检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员和助理检察员。”第6条还规定:“检察官的职责:(一)依法进行法律监督工作;(二)代表国家进行公诉;(三)对法律规定由人民检察院直接受理的犯罪案件进行侦查;(四)法律规定的其他职责。”这都为树立检察官的主体地位提供了一定的法律基础。在现行法律制度下,检察官可以经检察长的授权,代表国家行使各项检察权。当然,检察长授予检察官多大范围的权力,以及以何种方式领导检察官,这是其中仍然有巨大的空间或者弹性,离真正从法律上树立检察官的主体地位还有相当大的差距。

  (三)动力上的制约

  树立检察官主体地位,首先是场检察长和主管业务的副检察长的自我革命。下放给检察官的权力越多,检察长和副检察长的权力就越小,其影响力就会降低。当然,在现行体制下检察长可能更担心的是权力失控,政治责任难以承担。这些因素归根到底是利益上的考量,有其客观基础,但合理性不足。通过调查研究,我们发现只有在“人少案多”办案压力大的检察院,才坚持实行主诉(办)检察官制度,才有探索试行司法责任制的积极性,其他检察院则采取限制或者减少下放权力等暗渡陈仓的做法,消极应付,名义上实行主诉(办)或者主任检察官办案责任制,实际上仍然实行原来的层层审批制度。解决这个问题,要么通过渐进式改革逐步推进,要么通过国家立法或者司法政策来强制推行。

  三、确立检察官主体地位的三种路径

  鉴于前述制度的三重障碍,如何寻求确立检察官主体地位的路径,关系到当前检察体制改革的成效。具体而言,在我国现行政治体制和司法体制下,检察官的地位将如何提升和提升到什么程度,判断的标准有三条:一是检察委员会决策在多大程度上转变为检察官独立判断。二是检察官在多大范围内可以直接代表人民检察院。三是内设业务部门还能发挥怎样的以及多大的作用。对此,我们可以基于以下三条路径来确立检察官的主体地位。

  (一)从检察委员会集体决策过渡到检察官独立判断

  检察委员会集体决策的重要性和必要性是不容否定的,而且在检察队伍素质整体不高的历史时期发挥了特别重要的决策保障作用;但是,它发挥作用的范围和方式是有限的,过度地夸大检察委员会的作用,在一定程度上违背了司法的亲历性原则和集体决策的合理界限。一方面,司法决策必须强调亲历性。司法决策与行政决策的重要差别是,行政决策处理的大多数是关于现实和未来的事实认定和适用方案,是所有的人都可以感受和理解的;而司法决策处理的都是关于过去的事实认定和法律适用,只有当事人和证人才有感受和认识。司法决策强调决策者作出裁定必须亲自聆听了诉讼双方的陈述和辩解(古人云,须听两造之词),对各项证据的采信必须经过举证、质证等环节,否则,难以认定案件事实并正确适用法律。另一方面,集体决策的范围是有界限的。根据国外社会学和社会组织理论的研究成果,集体决策的优势主要在于从多个选项中择其一;个人决策的优势在于长链条、多环节的逻辑推理。对于司法决策来说,检察委员会比较擅长于对适用法律问题作出判断,而不擅长于对案件事实的认定。如果案件事实存在疑问,提交检察委员会决策是难以作出正确决策的。合议庭决策的合理性在于它具有亲历性,它听取了各方的主张和理由,经历了举证和质证的过程。由于检察委员会不可能具有这样的亲历性,因而其决策范围应当受到限制。

  检察官作为司法官具有独立判断的职业特权。检察官是法律的卫士,是公平正义的守护者,其既要对违法犯罪行为疾恶如仇、依法追究法律责任,也要本着客观公正的立场,注意收集有罪证据和无罪证据,对案件事实作出审查和判断,对法律适用提出具体的意见和建议。这些判断和意见必须是检察官根据法律、证据和良心作出,不应当受到任何外在的影响或者干扰。根据检察一体原则,上级检察院和本院的检察长、副检察长、主任检察官有权改变检察官的决定,但是必须征得检察官本人同意,如果检察官坚持自己的判断和意见,检察长可以决定更换办案人。在检察一体原则与检察官相对独立发生冲突时,必须在尊重检察官的判断和意见的基础上,通过正当程序改变检察官的决定。对于这个正当程序各国有不同的设置和要求,大致说来,如果改变的决定来自检察院外部,它应当向社会公开,或者检察官有权向社会公开;如果改变的决定来自检察院内部,有的允许公开,有的不允许公开。我们认为,凡是改变原检察官决定的指令,一要以书面形式提出;二要公开透明。这样,才能杜绝来自检察系统内外的干扰,保证检察官依法独立办案。

  当然,需要注意的是,从检察委员会决策过渡到检察官独立判断是我国政治体制和司法体制中特有的现象,它的过渡形态和时间跨度都取决于政治体制和司法体制改革的力度深度。

  (二)从检察长代表检察院过渡到检察官代表检察院

  在现行法律中,检察长是人民检察院的法定代表,公诉人出庭支持公诉都是受检察长的指派2015年至2016年在一些公益诉讼试点地区曾经发生过这样的现象,法庭开庭时,检察官未带检察长的授权委托书,法庭坚持要休庭,并认为检察官无授权委托书则不属于人民检察院的行为。这种做法看似具有法律根据,因为法律规定起诉是人民检察院的行为,而只有检察长才是人民检察院的代表,其他检察官必须经检察长的授权。实际上,这是忽视了检察一体原则,在检察机关内部,检察官的行为是受检察长安排或者按照内部工作机制进行的,如果违反了上述规则,会受到纠正或者惩戒。因此,检察官出庭当然是代表人民检察院的职务行为,无需特别授权和委托。这种现象的发生恰恰说明,我国检察长地位畸高而检察官地位畸低已经发展到比较极端的程度,由此而论,目前确实到了提升检察官地位的历史时期。

  检察官作为人民检察院的代表是检察一体原则的应有之义。检察官的职务活动包括执行各种法定职能都是国家检察职能活动的有机组成部分,检察系统内各级人民检察院和本检察院内部各部门都应当给予积极的支持、协助和配合,这是检察一体原则的基本要求之一。

  检察官不仅是人民检察院的代表,而且是国家利益和社会公共利益的代表。从检察官诞生之日起,他就是国家的代表,不管是作为国王的代表,还是作为社会公共利益的代表,其立足点都是国家,其职能活动都是国家职能活动。检察官的主体地位最集中的表现就是是否属于国家的天然代表,是否属于人民检察院的法定代表。

  在现代国家里,检察官不仅是一个官职而更是一个官厅,他本身就是检察机关,他的言行就是代表国家作出的言行。我国检察官要达到这样的地位还有很长的路要走,跨越这一段历史长河,有待于国家立法的不断发展。在《人民检察院组织法》和《检察官法》中,检察官的主体地位应当逐步得到确认和提升。

  (三)从业务部门办案过渡到检察官办案

  长期以来,各级人民检察院内设的各个业务部门是检察机关的基本办案组织。检察官只是这些办案组织中的案件“承办人”,只有提出办案的意见和建议的权利,没有办案决定权。显然,检察官地位不彰,最直接掩蔽与制约其主体性的组织形式就是各业务部门。因此,要树立检察官地位,首要的就是突破业务部门局限,改革业务部门这一基本的、传统的办案组织形式。在这个意义说,我们当前和今后一个时期要做的不是加强办案组织建设,而是要加强办案组织的改革,让检察官从业务部门中解放出来,让检察官成为常规的办案组织。

  主任检察官制度作为一项改革成果具有双重意义:一是作为从检察长负责制向检察官负责制的过渡形式,承担检察长下放的办案决定权,但这种过渡形式不是必经的阶段,有条件的地方可以直接跨越。二是作为检察侦查活动的组织形式和办理重大复杂公诉案件的组织形式以及检察官的日常监督者,具有长期的存在价值和需要。譬如,我国台湾地区的主任检察官就是一种替代内设业务机构的、宽松的监督和指导机制。在这个意义上说,主任检察官制度是改革现有业务部门的合适替代者或者过渡性组织形式。

  主任检察官制度的定位及其展开

  司法责任制改革实质上就是要实现从检察长负责制向检察官负责制的转型。检察官地位确定不了,司法责任制就无从推进。然而,由于观念和体制上的障碍,树立检察官的主体地位不可能一蹴而就,需要随着我国政治体制改革的深化而逐步实施。对此,应当明确主任检察官制度是树立检察官主体地位的一种过渡性制度安排,也是从检察长负责制向检察官负责制的过渡环节;司法责任制改革与检察官主体地位具有内在的必然的联系,改革的推进程度与主体地位的树立息息相关,检察官的地位直接反映了司法责任制改革的进展。

  检察官办案责任制的最终目标是实现每个检察官独立办案、独立负责。但是,在现行司法体制和干部人事管理体制下,在大部分检察院办案压力不大的情况下,推行检察官办案责任制必须经过若干过渡形态并分阶段实施。从一开始,我国大陆地区建立“主任检察官”制度的背景和目的都不同于台湾地区,我们试图建立相对稳定的办案组织,逐步把检察长的办案决定权下放给主任检察官。也因此主任检察官制度就成了检察长负责制向检察官负责制过渡的一种制度安排。

  (一)制度定位

  主任检察官是依法行使检察权的、相对稳定的办案组织,也是一种相对独立的检察院内设机构,而不仅仅是一种身份、职务,也不是一种临时的办案小组。相关部门负责人对主任检察官具有业务监督权,分管检察长对主任检察官具有业务监督和业务指导的权力,但是部门负责人和分管副检察长都没有指挥主任检察官的权力。主任检察官只对检察长和检察委员会负责,对其报告工作,受其领导。依照公务员法第54条的规定和检察一体原则,如果主任检察官认为检察长或者检察委员会的决定明显违法的,可以拒绝按照其指示办案,并请求检察长移转案件,检察长有权将案件移交其他主任检察官。

  由此,主任检察官就可以获得相对独立的办案决定权,可以在一定范围和程度上抵抗“领导权”或者“检察一体”的整合作用,从而体现和保障检察官的相对独立性。从2013年到2016年各地试点情况来看,有的地方检察院直接把检察长的一部分办案决定权下放给检察官了,主任检察官与检察官的办案决定权基本相当,他们只是在不同领域的办案组织形式而已。主任检察官主要承办侦查业务等方面的案件,检察官主要承办公诉等业务方面案件,这就越过了主任检察官作为过渡性制度安排的设置,直接进入检察官相对独立办案的目标性阶段。只要能够克服相关的阻力,保证检察官相对独立办案,这是非常值得肯定的做法。

  (二)主体资格

  主任检察官必须具备检察员资格并具有必要的检察业务工作经验,能够胜任独立办案工作。主任检察官应当从符合条件的本院检察官中择优选拔,人员数量一般应在现有业务部门数量的两倍到三倍左右,大致是原来业务部门的正副职负责人人数,其中,有少量不能独立办案的正副职可以由有能力独立办案且可能晋升副职的检察官来替补。选拔程序的设置应当把如下四个因素有机地结合起来:一是本人自愿;二是业务考试;三是考核和评议;四是党管干部。在选拔过程中,我们应当坚持宁缺勿滥的原则,条件成熟一个选拔一个,甚至可以先在某一个或者几个业务部门试行,等待时机成熟时再向全院推开。对于已经退居二线的院领导,本人自愿和工作需要的,应当允许甚至鼓励其担任主任检察官,并享受主任检察官的全部待遇。目前,有的基层检察院的副检察长年过50岁后就退居二线,对业务出身的领导干部来说,这是一种很大的人力资源浪费。主任检察官制度正是调动其积极性、发挥其业务专长的良好途径。当然,做了主任检察官就必须亲自办案和审核案件,不能空有其名而不履行其职。

  (三)职责范围

  主任检察官既要办案,也要领导、组织、协调和监督办案组的办案活动。监督主要是对办案活动的合法性、合规性和合理性进行审查和纠正;组织和协调主要是安排重大问题调查研究、重大专项活动策划、办理等。主任检察官有办案职责,但应以承办新型案件、疑难案件、社会关注案件、重信重访案件为主,没有这些类型的案件时,也可以办理普通的案件以减轻其他检察官的办案压力。主任检察官承办案件数量应当比普通检察官要少30%左右,以便其腾出时间和精力进行组织、协调工作。对主任检察官办案决定权的下放也可以分阶段进行。在起步阶段,检察长或者分管副检察长保留立案、撤案、适用强制性侦查措施和强制措施、不批准逮捕、撤销逮捕、不起诉、变更起诉、撤回起诉、提出纠正违法意见或者检察建议、抗诉、回复下级人民检察院请示等决定权,主任检察官行使这些办案权应当报请审查批准。在第二阶段可以进一步放权,检察长或者分管副检察长仅保留消极性检察权即关于停止诉讼活动或者撤销诉讼行为的决定权,将积极性检察权即有关诉讼活动向前推进的决定权全部下放给主任检察官,因为这些权力可以受到内部考核、当事人和法院等方面的监督制约。从各地改革探索的实践来看,逐步下放办案决定权是大势所趋。

  (四)办案组织

  主任检察官由一名检察员担任,配备辅助人员2至4人,包括一至三名检察员、助理检察员,一名书记员,形成相对稳定的办案组织,合称“主任检察官办案组”。主任检察官由检察长经检察委员会或者院党组决定任命,辅助人员实行双向选择。对于特别重大复杂的案件,检察长可以决定临时合并若干主任检察官办案组,形成临时性办案组,任命一名副检察长或者资深主任检察官担任主任检察官。主任检察官及其辅助人员相对固定,必要时可以临时调整辅助人员。临时抽调部分辅助人员的,必须保留至少一名检察官。

  (五)工作机制

  分派案件和日常业务监督由案件管理部门负责,违纪违法行为的处理由纪检监察部门负责,业务指导由分管副检察长负责,业务领导和人员配备由检察长和检察委员会负责,任免、考评、奖惩和晋升由政治部协助院党组和检察委员会进行。主任检察官全权负责主任检察官办公室的工作,辅助人员必须服从主任检察官领导,对主任检察官负责。辅助人员不服从主任检察官的工作安排,或由于不负责任使工作出现重大失误的,主任检察官可以向分管副检察长、检察长建议更换或者依照相关程序予以惩戒。辅助人员认为主任检察官的指令违法或者违纪的,可以提出不同意见,主任检察官不接受意见的,可以向相关部门、分管副检察长、检察长书面反映情况;对于完全按照主任检察官指令执行的行为,由主任检察官承担责任;对于超出主任检察官指令范围或者不按照主任检察官指令执行的行为,由本人承担责任。

  (六)保障机制

  建立检察官等级、办案决定权、职级待遇三合一的保障机制.在各级检察院,按照检察官法律职务的等级设置主任检察官办公室,配置相应的办案决定权,享有相应的工资津贴等福利。打破以行政职级替代法律职务的格局,解决检察官法律职务空转的问题,打通业务检察官的晋升通道,避免实际存在的行政职务决定法律职务晋升的现象,使从事业务的检察官在法律职务上可以晋升到相当于副检察长的职级,从而调动和激发检察官从事业务工作的积极性,使办案一线留得住优秀的检察官。

  检察官办案责任制对于检察改革犹如联产承包责任制之于农村经济改革,可以解决一些基本问题(前者如司法腐败、司法不公,后者如粮食短缺、出工不出力),但不可能解决所有问题(前者如检察职能的整体效能,后者如集约经营);它的实施会导致检察院内部权力结构和利益格局的调整,但不会动摇现行的检察体制;它是一面旗帜、一个方向,只要把普通检察官动员起来,他们会创造出我们意想不到的完美制度。因此,本文建构的作为过渡性安排的主任检察官制只是一个开放的体制、弹性的制度,其中的内容有待于广大检察官的创新和实践去充实和完善。总之,检察官主体地位树立的标志是,由检察长负责制转变为检察官负责制,形成以检察官独立办案为主、以检察一体为辅的检察权运行机制。

  作者:谢鹏程,最高人民检察院理论研究所副所长,广州大学特聘教授

  本文转载自《国家检察官学院学报》2017年04期

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